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苏奎 外部监管不是万能的,食堂安全关键在学校

作者:admin 日期:2019-03-26 16:46 人气:

教育和食品安全都是人们普遍关心的,一旦“结合”成校园食品安全问题,引爆舆论、轰动全国是大概率事件。

即使最终事情得到了解决,学校的教学秩序已经受到严重影响、投资人损失也不小,监管机构被问责,有些家长还可能涉嫌违法,可以说没有赢家。舆论退潮后,有可能找到校园食品安全问题的症结与解决之道吗?

一、食堂外包违法吗?

在校园食品安全事件中,如果存在食堂外包的现象,往往成为事件焦点。因为人们普遍认为,私营餐饮企业以营利为第一目标,学生食品安全问题由此被排到了企业营利目标之后

学校食堂外包究竟有无违法或者违反政策规定呢?《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》(2002年9月20日教育部、卫生部令第14号)第二十四条规定:食堂实行承包经营时,学校必须把食品卫生安全作为承包合同的重要指标。显然,学校食堂是可以对外承包经营的。

图片来源:东方IC

2018年1月28日,教育部在其网站向社会公开征求《学校集中用餐食品安全管理规定(征求意见稿)》的意见,征求意见稿的第十五条规定,学校食堂应当坚持公益性原则,不以营利为目的。中小学食堂原则上应当由学校自主经营、统一管理。然而,在2019年2月20日公布的正式版本《学校食品安全与营养健康管理规定》第二十三条却规定:学校自主经营的食堂应当坚持公益性原则,不以营利为目的。引入社会力量承包或者委托经营学校食堂的,应当以招投标等方式公开选择依法取得食品经营许可、能承担食品安全责任、社会信誉良好的餐饮服务单位或者符合条件的餐饮管理单位

显然,教育部门对于学校食堂能否外包经营经历了一个明显的转折,从原则禁止外包经营变成了允许有能力的承包单位规范经营,并明确要求以招标方式选择经营主体。也就是说,从国家有关部门的法规(章)来看,食堂外包是合法的。

不过地方上也会有更细致的规定,例如四川省食药监部门在2014年制定了规范性文件《四川省学校食堂食品安全管理办法》(川食药监发〔2014〕79号),第三十二条规定:义务教育阶段的学校食堂应由学校自主经营,统一管理,不得对外承包。

有人认为,十二年一贯制学校不在相应规定的约束范围内。但如按此逻辑,民办教育促进法规定的“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”,岂不是可以理解为可以举办营利性十二年一贯制民办学校

从规定的目的分析,仍在接受九年义务教育的学生因年龄尚幼,身体处于发育阶段,食品安全和营养问题更为敏感,且学生对食品的安全性识别能力更低,为了更好地保护义务教育阶段的学生,由此规定了义务教育阶段的学校需要投入更多的资源于食品安全,并不得将食堂外包。

换句话说,“不得对外承包”的禁止性规定不是对不同性质学校的约束性规定,而是对不同阶段学生的保护程度的差异性规定。所有对义务阶段学校的管理规定都应该同时适用于十二年一贯制学校,如不然,岂不是纵容此类学校堂而皇之逃避监管!

由此,对义务阶段的学校不得将食堂外包经营的理解应该是义务阶段的学生应该在学校自主经营的食堂就餐,或者是有义务阶段学生的学校应该有自主经营的食堂,十二年一贯制的学校可以同时引入社会企业经营的食堂。这样才更合乎逻辑。

然而,还需要注意的是,地方政策与国家规定也有矛盾之处。在法律上层级上,地方性政策只是部门规范性文件,并不能称为法律,而国家的规定是部委规章,属于广义上的法律,在法律层级上远高于地方的部门规范性文件。也就是说,四川学校食堂外包并不能称为违法,只能算是没有遵从地方监管部门的行政指导。

2019年4月1日开始,《学校食品安全与营养健康管理规定》将在国家层面正式合法化食堂外包,地方监管研究的重点应该是如何规范这种模式,如何利用这种模式强化食品安全。

二、纽约的教训:监管不是万能的

美国作为世界最大的发达国家,有关学校食品安全的标准规范、法律法规可以说已经相当健全。国会立法要求从2005年7月1日开始,凡是接受联邦全国学校午餐(NSLP)和早餐(SBP)项目资助的学校应该每年至少2次接受卫生部门强制性食堂卫生检查,且学校应在显著位置张贴最新的检查报告,公众可以要求学校提供报告副本。